對於加密貨幣這個新生行業，監管的重要性不言而喻，尤其在產業已經野蠻發展了幾年之後，加密貨幣已經成為市場中不能忽視的一部分。
對加密貨幣監管的範圍和強度需要非常謹慎，因為加密貨幣總是和區塊鏈技術同時出現，後者被譽為下一代互聯網技術。監管過嚴會抑制技術創新，監管寬鬆則會影響本國甚至全世界的金融穩定性。
受到比特幣起源和互聯網技術發展的影響，很多加密貨幣項目誕生於美國或歐洲，這兩地的監管策略也常被討論，也成為產業發展的風向儀。
本文重點討論美國監管政策的進展與展望，根據美國監管機構過往對加密貨幣監管的措施，以及近期對外的表態，分析美國加密貨幣產業參與方可能面臨的監管政策。
背景
加密貨幣產業從誕生至今只有十餘年的歷史，仍處於快速發展階段，創新技術和概念不斷更新，例如智慧合約、PoS、ICO、分叉幣、IEO、DeFi等。
加密貨幣發行在去中心化的區塊鏈網路中，這不意味著他們可以毫無邊界地發展，免受監管約束。產業日新月異，同樣需要監管跟上他們的步伐，但現實是監管政策一直落後於技術進展，甚至很多加密貨幣的相關業務還處於沒有監管的狀態。
監管同樣是加密貨幣產業重要的一部分，每次政策的頒布既是限制了業務發展邊界，也在擴展合規項目的規模，很多情況下甚至決定了項目命運。這同時要求監管方案要謹慎決定，限制太多會扼殺創新，過於寬鬆會導致產業的亂象，因此鼓勵創新和維持金融穩定性之間的平衡，是監管要面臨的主要問題。
通過項目規模決定監管策略是解決這個問題的方案之一，監管機構會預先判斷項目的規模以及影響力，針對不同規模的項目採用不同的監管策略。
對業務規模較大的項目採用嚴監管的方式，對規模較小的項目則放鬆要求。在後面的監管機構採取的行動中也能看出，會優先對體量大的項目進行監管和懲罰。
在美國的法律體系中，對於大部分與加密貨幣相關的業務，都沒有特定可以遵循的法規可以參考。
一般情況下，美國監管機構建議參考「三同」原則對其進行規範，即「相同業務、相同風險、相同規則」。也就是如果沒有加密貨幣針對性的法規，監管方案就是對結合業務找到已存在的法案，按照套用已有法案的要求進行監管。
例如在加密貨幣在發行時，如果代幣被歸為證券屬性的話，就要受到證券交易委員會的監管，對發行方也有資訊披露的要求。
美國各監管機構互相獨立，根據職能劃分有各自的監管領域，加密貨幣產業涉及到的不同業務，也歸於不同的機構監管範圍。這些機構中，有些針對加密貨幣發表了具體的法案或者指導，有些仍在參考之前的法律規定。其中對加密貨幣表態較多的是美國證券交易委員會（SEC），負責證券業的監督管理，是直屬美國聯邦政府的獨立機關。發行加密貨幣的過程類似於發行證券，因此SEC對加密貨幣領域非常關注。
美國商品期貨交易委員會（CFTC）同樣是獨立機構，負責美國商品期貨、期權市場的監管。例如，比特幣和以太坊被歸為商品屬性後，涉及他們的期貨交易平台就在CFTC的管轄範圍內。美國國家稅務局（IRS）隸屬於美國財政部，主要提供稅務相關的服務以及解決偷稅、漏稅問題。考慮到加密貨幣買賣會涉及到個人收入的成長，IRS 會針對加密貨幣的納稅問題提出參考意見。
美國貨幣監理署（OCC）同樣屬於美國財政部的一部分，主要對與銀行相關的加密貨幣業務發表意見，包括使用區塊鏈和穩定幣，作為金融系統中結算設施。
還有同樣屬於美國財政部的美國金融犯罪執法網（FinCEN），職責在於對加密貨幣用於犯罪的可能行為加以監控，經常向涉及加密貨幣業務的企業提出要求。美國司法部（DOJ）會在涉及加密貨幣的違法行為中進行執法。除此之外，各州政府部門也會參與到與加密貨幣相關的監管中，例如紐約金融服務部（NYDFS）。
目前美國監管機構對加密貨幣採取的措施
除了針對某些犯罪行為的聯合行動外，總體來說美國監管機構還是在各自領域單獨對加密貨幣產業採取行動，在某些方面，監管機構還會存在競爭關係。
下文是對各監管機構已採取措施進行的總結，這有助於我們分析監管未來可能採取的行動。
美國證券交易委員會（SEC）
SEC的監管權力在證券領域，如果加密貨幣具有證券屬性，或者交易具有證券屬性的代幣，都會受到SEC監督。SEC在2019年4月發表了區塊鏈Token監管指導方針，使用Howey測試對加密貨幣進行分類判斷是否具有證券屬性。目前除了比特幣和以太坊以及穩定幣，明確為非證券型代幣外，其他代幣都被判定為證券的可能。
由於非法發行證券，已經有十幾個項目受到了SEC的起訴和懲罰，尤其是融資規模較大和市值高的項目，例如EOS、Tezos、Ripple等，其中Ripple還在與SEC交涉中，Gram也就是Telegram發行的代幣在受到SEC監管後被直接叫停。
STO （Security Token Offering）是針對發行證券型代幣採取的方案，主要是通過證券發行豁免條款來省略IPO的過程，例如Reg A+、Reg D、Reg S。這些豁免條款有發行規模，合格投資者或者一年內不得向美國投資者出售的要求。其中參考Reg D和Reg S的發行，無需獲得SEC審核批准，但需要向SEC報備。
SEC還負責加密貨幣ETF的申請審核，至今為止十幾個ETF申請均未獲得通過。風險範圍較小的加密貨幣信託產品得到了SEC的批准，例如灰度旗下的GBTC和ETHE，這兩者都是向SEC報告的產品。GBTC的贖回功能，就是在被SEC處罰之後關閉的。
除此之外，SEC還要關注加密貨幣交易的監管，2020年的《數位商品交易法》提到在交易數位商品時，要符合證券法的要求。合規的加密貨幣交易所在選擇代幣交易種類時，也會謹慎做出選擇，避免可能的證券型代幣。
美國商品期貨交易委員會（CFTC）
被歸為商品屬性的加密貨幣則歸屬於CTFC的監管範圍，尤其是涉及加密貨幣衍生品交易所的監管。在美國從事加密貨幣衍生品交易所需要獲得CFTC的批准，以及取得衍生品清算組織許可證（DCO）和指定合約市場牌照（DCN）兩個牌照。CFTC在2017年12月批准芝加哥期貨交易所（CME），以現金結算的比特幣期貨上線，2021年2月批准了以太坊期貨。2019年9月批准了Bakkt上線實物交割的比特幣期貨合約。
2020年9月美國國會眾議院議員提出了《數位商品交易法》，此法案擴大了商品交易法的範圍，成為CFTC參考監管框架。在CFTC註冊的交易所要遵守相關要求，包括交易所資訊報告、利益衝突、最低資本要求、網路安全、隔離用戶資產等。
交易所對CFTC註冊，優先於向各州和地區的註冊，這樣可以節約合規成本。交易所註冊登記是自願的，不過註冊是受到強烈建議的。
CFTC會對在美國違法進行業務的交易所採取行動，BitMEX經過調查顯示，一直為美國居民提供服務。
2020年10月CFTC對BitMEX提起訴訟，原因為未註冊為期貨委員會交易商，未註冊為指定合約並提供非法期貨，未對用戶進行KYC等。
美國國家稅務局（IRS）
IRS重點關注於加密貨幣相關的稅務事宜，早在2014年就發表了加密貨幣納稅指南，解釋關於與加密貨幣相關的收入如何納稅的問題，其中與加密貨幣相關的交易、挖礦等收入是需要納稅的。
2019年IRS對2014年發布的指南進行了更新，新增了關於分叉和空投所得收入的稅務要求，並向一萬多個加密貨幣持有人發送信函要求他們為加密貨幣的相關投資而納稅，這些用戶資訊源自Coinbase交易所。
IRS還會使用訪談、搜索、社群媒體以及銀行、信用卡和Paypal等交易記錄，來調查用戶是否出現逃稅情況。
IRS在2020年的納稅申報表中增加了一個新問題，詢問納稅人在這一年內是否交易或購買過包括數位貨幣和加密貨幣在內的「虛擬貨幣」，但這個問題不涉及稅務問題。
IRS解釋，如果僅涉及法幣購買加密貨幣，則無需在納稅表格上打「是」。IRS 仍在不斷更新有關加密貨幣的納稅指導，在2021年4月補充了比特幣分叉幣的納稅方式案例，納稅人需要根據國內稅收法案第61條進行納稅，在計算納稅人獲得分叉幣的收入時，如果當初比特幣是放在托管到中心化交易所中，納稅人沒有在分叉的一瞬間收到分叉幣空投，那麼要按照交易所分給納稅人分叉幣的那一刻計算稅收。
美國貨幣監理署（OCC）
OCC是美國最大的銀行監管機構，Michael J. Hsu在今年5月10日被任命為新的負責人。在5月19號的上任致詞中，他表示將審查未解決事項，包括和加密貨幣有關的問題，因此可能會出現政策上的轉折。
2020年OCC在Brian Brooks的領導下，政策方向一直是對加密貨幣存有積極態度的，包括允許美國銀行托管加密資產以及穩定幣的儲備，以及允許美國銀行運行區塊鏈節點並使用穩定幣支付。
不過這裡的區塊鏈節點，指的不是無需許可的共有鏈，而是需要認證的許可鏈，穩定幣也指的是符合監管審查的穩定幣。
除此之外，OCC在2020年致力於推動聯邦層面的監管統一和加密貨幣公司拓展銀行業務。加密貨幣的支付公司可以申請國家信託銀行牌照，之後無需在各州分別申請牌照。
加密銀行獲得牌照後，就可以提供加密貨幣相關的業務，例如支付等，為金融科技的新創公司提供監管框架以及便利。
美國金融犯罪執法網（FinCEN）
FinCEN重點關注與加密貨幣有關的防範恐怖主義融資和反洗錢的方面，最早在2013年就發表了關於管理、使用或交易加密貨幣的指南。
這裡的加密貨幣被稱為可轉換的虛擬貨幣（CVC），因為它可以與真實貨幣進行兌換。
在從事CVC相關業務時，需要在FinCEN旗下註冊申請為Money Services Business（MSB牌照），保存和報告記錄以遵守反洗錢和反恐怖融資的規定。
2015年Ripple Labs在推出XRP時，因沒有向FinCEN註冊而受到起訴。而且無論這些MSB總部位於何處，都需要遵守FinCEN的規定。出於這項規定，幣安暫停了美國用戶的訪問，重新開設了幣安美國交易所。
2019年FinCEN發布了一份關於CVC的指導報告，提醒一些從事相關業務的企業需要註冊MSB，否則將違反《銀行保密法》（BSA）。2020年12月FinCEN提議增加對非托管錢包的監管，如果交易所向個人錢包發送超過3000美元的加密貨幣時，需要驗證非托管錢包用戶的姓名和位址，並且要向FinCEN提交金額超過10000美元的交易資訊，這項規定受到了很多人的反對，在拜登上台後被暫停。
FinCEN的舉措讓加密貨幣更貼近於對銀行帳戶的監管，FinCEN還提議修改BSA，希望將加密貨幣帳戶作為需要報告的帳戶類型。
美國司法部（DOJ）
DOJ負責美國的法律執行和打擊犯罪，活躍在與加密貨幣相關的違法案件中。例如臭名昭著的暗網絲綢之路，DOJ查獲了價值10億美元的比特幣，這是涉及加密貨幣數量最大的一次案件。
在BitMEX違反反洗錢法的案件中，DOJ對其創始人提起了刑事訴訟。2020年10月DOJ發表了關於加密貨幣的執法框架，這份執法框架中分為加密貨幣的非法使用場景，目前已有的執法框架以及對未來的展望。其中明確執法機構，可以對任何與加密貨幣有關的非法行為進行起訴，包括各種詐欺以及其他刑事指控。
可以參考的法規，包括反洗錢和反恐怖融資的《銀行保密法》、證券詐欺相關的《證券法》。最後在方針中呼籲，全球的相關機構一同合作來保證加密貨幣不被用於非法平台，並鼓勵各司法轄區採用一致的監管方針。
其他
美國的金融監管體系分為聯邦和州政府兩級，除了上述提到的歸屬於聯邦級的監管機構，州級監管機構在州範圍內同樣具有監管的權力，會對加密貨幣產業產生影響。NYDFS是紐約州的金融監管機構，擁有超過一百年對金融機構的監管經驗，NYDFS 早在2015年就確定了關於加密貨幣相關的監管框架BitLicense，這是美國各州對加密貨幣監管要求最嚴格的法規之一，NYDFS也是第一個正式推出比特幣監管文件的州。
本文為火星財經授權刊登，原文標題為「解讀美國加密貨幣行業監管進展與趨勢」