美國加密貨幣產業參與方,目前所面臨的監管方式為何?
HashKey Capital Research-崔晨 / 何渝婷編譯
2021-06-02 11:45

對於加密貨幣這個新生行業,監管的重要性不言而喻,尤其在產業已經野蠻發展了幾年之後,加密貨幣已經成為市場中不能忽視的一部分。

對加密貨幣監管的範圍和強度需要非常謹慎,因為加密貨幣總是和區塊鏈技術同時出現,後者被譽為下一代互聯網技術。監管過嚴會抑制技術創新,監管寬鬆則會影響本國甚至全世界的金融穩定性。

受到比特幣起源和互聯網技術發展的影響,很多加密貨幣項目誕生於美國或歐洲,這兩地的監管策略也常被討論,也成為產業發展的風向儀。

本文重點討論美國監管政策的進展與展望,根據美國監管機構過往對加密貨幣監管的措施,以及近期對外的表態,分析美國加密貨幣產業參與方可能面臨的監管政策。

背景

加密貨幣產業從誕生至今只有十餘年的歷史,仍處於快速發展階段,創新技術和概念不斷更新,例如智慧合約、PoS、ICO、分叉幣、IEO、DeFi等。

加密貨幣發行在去中心化的區塊鏈網路中,這不意味著他們可以毫無邊界地發展,免受監管約束。產業日新月異,同樣需要監管跟上他們的步伐,但現實是監管政策一直落後於技術進展,甚至很多加密貨幣的相關業務還處於沒有監管的狀態。

監管同樣是加密貨幣產業重要的一部分,每次政策的頒布既是限制了業務發展邊界,也在擴展合規項目的規模,很多情況下甚至決定了項目命運。這同時要求監管方案要謹慎決定,限制太多會扼殺創新,過於寬鬆會導致產業的亂象,因此鼓勵創新和維持金融穩定性之間的平衡,是監管要面臨的主要問題。

通過項目規模決定監管策略是解決這個問題的方案之一,監管機構會預先判斷項目的規模以及影響力,針對不同規模的項目採用不同的監管策略。

對業務規模較大的項目採用嚴監管的方式,對規模較小的項目則放鬆要求。在後面的監管機構採取的行動中也能看出,會優先對體量大的項目進行監管和懲罰。

在美國的法律體系中,對於大部分與加密貨幣相關的業務,都沒有特定可以遵循的法規可以參考。

一般情況下,美國監管機構建議參考「三同」原則對其進行規範,即「相同業務、相同風險、相同規則」。也就是如果沒有加密貨幣針對性的法規,監管方案就是對結合業務找到已存在的法案,按照套用已有法案的要求進行監管。

例如在加密貨幣在發行時,如果代幣被歸為證券屬性的話,就要受到證券交易委員會的監管,對發行方也有資訊披露的要求。

美國各監管機構互相獨立,根據職能劃分有各自的監管領域,加密貨幣產業涉及到的不同業務,也歸於不同的機構監管範圍。這些機構中,有些針對加密貨幣發表了具體的法案或者指導,有些仍在參考之前的法律規定。其中對加密貨幣表態較多的是美國證券交易委員會(SEC),負責證券業的監督管理,是直屬美國聯邦政府的獨立機關。發行加密貨幣的過程類似於發行證券,因此SEC對加密貨幣領域非常關注。

美國商品期貨交易委員會(CFTC)同樣是獨立機構,負責美國商品期貨、期權市場的監管。例如,比特幣和以太坊被歸為商品屬性後,涉及他們的期貨交易平台就在CFTC的管轄範圍內。美國國家稅務局(IRS)隸屬於美國財政部,主要提供稅務相關的服務以及解決偷稅、漏稅問題。考慮到加密貨幣買賣會涉及到個人收入的成長,IRS 會針對加密貨幣的納稅問題提出參考意見。

美國貨幣監理署(OCC)同樣屬於美國財政部的一部分,主要對與銀行相關的加密貨幣業務發表意見,包括使用區塊鏈和穩定幣,作為金融系統中結算設施。

還有同樣屬於美國財政部的美國金融犯罪執法網(FinCEN),職責在於對加密貨幣用於犯罪的可能行為加以監控,經常向涉及加密貨幣業務的企業提出要求。美國司法部(DOJ)會在涉及加密貨幣的違法行為中進行執法。除此之外,各州政府部門也會參與到與加密貨幣相關的監管中,例如紐約金融服務部(NYDFS)。

加密貨幣產業參與方,所面臨的監管方式

加密貨幣發行者

目前合規地在美國發行代幣有兩種方案,一種是發行不會被SEC認定為證券屬性的代幣,另一種就是在SEC之下註冊為STO,發行證券型Token。

對於第一種方案,加密貨幣需要通過Howey測試,要求對加密貨幣項目來說非常嚴格,如果眾人出資投入同一個項目且期待獲利,而獲利不需要投資人經營,在這種情況下發行的加密貨幣就會被歸為SEC監管。

目前已經明確的非證券型項目只有比特幣和以太坊,大部分加密貨幣都會被歸入SEC監管。STO通過豁免條款允許證券型代幣的發行,但根據此豁免條款的相同要求已經達到發行證券的標準,而且STO申請同樣受到監管約束且有成本,因此STO的形式沒有受到廣泛認可。

最後就導致了很多加密貨幣發行方,選擇在美國之外營運或者禁止美國人參與項目,SEC也發現了這一點。

不僅要保護投資者,還要保證投資者能夠進行投資。因此,SEC官員想到了其他替代的監管辦法,例如Hester Peirce提出的Safe Harbor方案。

Safe Harbor 2.0方案的關鍵,在於鼓勵創新的同時保護用戶,對初起步的加密貨幣項目有政策上的優待。Peirce提出加密貨幣的發行團隊,有三年的時間來判斷他們發行的代幣是否為證券,如果在這個時間內團隊建立了一個分散式的網路,可以不在團隊的幫助下運行,則可以判斷這是一個分散式的項目。三年後會由外部律師進行審查,如果該項目不符合充分分散式的規模,則需要在SEC註冊。

這期間項目需要有區塊瀏覽器以方便公眾查看交易。

如果Safe Harbor法案獲得通過,不僅對於新興的加密貨幣項目有幫助,而且明確了對已經存在的加密貨幣項目的監管。

已存在的加密貨幣項目,如果已經達成了足夠的分散式規模,則會免於證券監管。根據Safe Harbor法案,以太坊2.0的PoS轉型則不會影響對ETH的監管方式。

穩定幣發行者

美國聯準會沒有作為官方發行統一的美元穩定幣,穩定幣發行是在金融監管機構的監督下進行的。例如Gemini和Paxos就獲得了NYDFS的信託機構牌照,允許發行穩定幣並儲備法幣和加密貨幣資產,或者申請註冊為MSB來發行穩定幣,法幣資產托管在有資質的機構中。

OCC近期也在關注穩定幣發行這一部分,嘗試在監管上達成聯邦層面的統一。OCC不僅允許銀行為穩定幣發行商提供托管服務,還允許銀行成為穩定幣的運行節點,並使用相關的穩定幣進行支付。而且支持加密貨幣服務商申請國家信託銀行牌照,簡化了發行穩定幣的流程。

加密貨幣交易所

根據現在的規定,加密貨幣交易所的營運需要註冊FinCEN旗下的MSB牌照,以及申請各州的Money Transmitter Licensing (MTL)牌照,後者可以從事加密貨幣的幣幣交易以及法幣交易。

在紐約州開始進行業務前,需要申請NYDFS頒發的BitLicense牌照,針對比特幣或以太坊開始的合約交易服務,還需要獲得CFTC批准。如果交易所上線具有證券屬性的代幣,還會受到SEC監管。

在美國的加密貨幣交易所也需要與IRS合作,為他們提供用戶資訊以核查納稅情況。

2021年4月美國國會推出了《2021年消除創新障礙法案》,該法案重點關注SEC和CFTC關於數位資產管轄權問題。如果法案通過,SEC和CFTC將共同成立工作組,對美國加密貨幣的相關業務進行更有效率的監管,其中也包括加密貨幣交易所方面。

2021年5月,新任的SEC主席Gary Gensler在聽證會上表示,比特幣屬於商品,不在SEC最嚴格的管轄內,暗示需要針對加密貨幣交易所加強監管,以避免詐欺或操縱行為。

可以看到交易所一直在各監管方的打擊之下,例如2019年Abra被SEC和CFTC處罰,2020年10月BitMEX,受到CFTC和DOJ的起訴,2021年3月幣安受到CFTC的調查,5月幣安還受到DOJ和IRS的調查。與此同時,在美國註冊且擁有合規牌照最多的交易所Coinbase直接在那斯達克上市,意味著交易所在美國並非完全存在於黑暗之中,但要光明正大的上市需要完全擁抱監管。

通過最近監管機構對加密貨幣交易所的態度可以判斷,未來對交易所監管的力度還將進一步加大。

IRS對居民的納稅要求越發嚴格,以及DOJ在打擊加密貨幣犯罪方面的表態,都意味著交易所還要與監管機構進行緊密的合作。在SEC主席表態之後,未來可能會對加密貨幣交易所推出更有針對性的嚴格要求。

DeFi業務

DeFi業務的發展和更新速度極快,這給監管帶來的很大挑戰,目前處於監管空白。DeFi不僅涉及到發幣業務,還開始進行了本該被監管的金融業務。

但DeFi又與傳統金融業務不同,去掉了第三方中介,而目前的監管政策主要是針對第三方中介展開的。除此之外,對DeFi的監管找不到營運主體,而且DeFi無法控制參與者的帳戶,這讓目前已有的監管法規很難適用在對DeFi的監管中,現在對DeFi的監管重點在《反洗錢法》的執行上。

OCC前負責人Brian Brooks將DeFi比作自動駕駛,交通法並不適用於自動駕駛,目前的法規也不適用於DeFi這個自動駕駛銀行,因此需要為DeFi專門制定一個合理的監管。

個人參與

拜登政府新任命的財政部長Janet Yellen,曾表示加密貨幣在提高金融系統效率上具有潛力,但同時也會被用於資助恐怖主義並為洗錢提供便利,因此目前要研究如何鼓勵加密貨幣用於合法活動以及減少非法活動。

DOJ副部長也對外表示,正在評估如何更好地應對來自加密貨幣和勒索軟體的網路威脅。

總體來說,美國監管機構對於加密貨幣用於違法犯罪具有廣泛共識,加密貨幣用於洗錢、恐怖主義融資、駭客勒索等場景,是監管機構所擔憂的,也是監管機構所打擊的方面。

出於對這方面的考慮,個人通過進行加密貨幣交易和儲存時,會受到嚴格的監管制約,例如要求使用托管型錢包並進行KYC,在涉及大額交易時會被上報個人資訊等。

SEC主席Gensler在5月6日的聽證會上,討論了關於社群媒體與市場操縱的問題。IRS提到了關於對社群媒體監控以核查用戶是否存在偷稅漏稅的問題,FinCEN也強調了對用戶錢包和轉帳的監管,在這種環境下,個人隱私可能會受到侵犯。

思考與總結

總體來說,美國監管機構對加密貨幣監管是趨嚴的,在打擊犯罪和反洗錢法案的約束下,會對加密貨幣產業參與者要求更多文件和資訊,包括加密貨幣交易所和個人參與者。

在這些監管機構中,OCC在前負責人Brian Brooks的領導下最為積極,但在換帥為Michael J. Hsu之後,對穩定幣及加密貨幣支付的政策可能會收緊。

嚴格的監管,不僅給加密貨幣產業中的企業加以束縛,也給用戶造成了不便。

SEC已經在著手解決這個問題,例如Safe Harbor方案可以讓加密貨幣發行方,在前三年免受證券法的監督,要求是三年之後達到足夠的分散式。

對於整個加密貨幣市場,SEC主席Gary Gensler仍表示出了對市場操縱的擔憂,因此短期內加密貨幣ETF依然難以獲得通過。

美國各監管機構職責和分工明確,很少出現統籌合作,甚至對於監管權的問題上還處於競爭關係,例如關於加密貨幣在證券和商品的定性,意味著分別歸屬於SEC和CFTC的監管。

在州和聯邦層面上的監管也存在競爭關係,例如OCC想要頒布聯邦層面上對加密貨幣的支付牌照,但受到了NYDFS的阻礙。

美國國會一直努力在打破這種障礙,推出了《2021年消除創新障礙法案》,重點關注SEC和CFTC關於數位資產管轄權問題,兩方將聯合成立數位資產工作組,更快地推動監管進步。

本文為火星財經授權刊登,原文標題為「解讀美國加密貨幣行業監管進展與趨勢

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