對於加密貨幣這個新生行業，監管的重要性不言而喻，尤其在產業已經野蠻發展了幾年之後，加密貨幣已經成為市場中不能忽視的一部分。
對加密貨幣監管的範圍和強度需要非常謹慎，因為加密貨幣總是和區塊鏈技術同時出現，後者被譽為下一代互聯網技術。監管過嚴會抑制技術創新，監管寬鬆則會影響本國甚至全世界的金融穩定性。
受到比特幣起源和互聯網技術發展的影響，很多加密貨幣項目誕生於美國或歐洲，這兩地的監管策略也常被討論，也成為產業發展的風向儀。
本文重點討論美國監管政策的進展與展望，根據美國監管機構過往對加密貨幣監管的措施，以及近期對外的表態，分析美國加密貨幣產業參與方可能面臨的監管政策。
背景
加密貨幣產業從誕生至今只有十餘年的歷史，仍處於快速發展階段，創新技術和概念不斷更新，例如智慧合約、PoS、ICO、分叉幣、IEO、DeFi等。
加密貨幣發行在去中心化的區塊鏈網路中，這不意味著他們可以毫無邊界地發展，免受監管約束。產業日新月異，同樣需要監管跟上他們的步伐，但現實是監管政策一直落後於技術進展，甚至很多加密貨幣的相關業務還處於沒有監管的狀態。
監管同樣是加密貨幣產業重要的一部分，每次政策的頒布既是限制了業務發展邊界，也在擴展合規項目的規模，很多情況下甚至決定了項目命運。這同時要求監管方案要謹慎決定，限制太多會扼殺創新，過於寬鬆會導致產業的亂象，因此鼓勵創新和維持金融穩定性之間的平衡，是監管要面臨的主要問題。
通過項目規模決定監管策略是解決這個問題的方案之一，監管機構會預先判斷項目的規模以及影響力，針對不同規模的項目採用不同的監管策略。
對業務規模較大的項目採用嚴監管的方式，對規模較小的項目則放鬆要求。在後面的監管機構採取的行動中也能看出，會優先對體量大的項目進行監管和懲罰。
在美國的法律體系中，對於大部分與加密貨幣相關的業務，都沒有特定可以遵循的法規可以參考。
一般情況下，美國監管機構建議參考「三同」原則對其進行規範，即「相同業務、相同風險、相同規則」。也就是如果沒有加密貨幣針對性的法規，監管方案就是對結合業務找到已存在的法案，按照套用已有法案的要求進行監管。
例如在加密貨幣在發行時，如果代幣被歸為證券屬性的話，就要受到證券交易委員會的監管，對發行方也有資訊披露的要求。
美國各監管機構互相獨立，根據職能劃分有各自的監管領域，加密貨幣產業涉及到的不同業務，也歸於不同的機構監管範圍。這些機構中，有些針對加密貨幣發表了具體的法案或者指導，有些仍在參考之前的法律規定。其中對加密貨幣表態較多的是美國證券交易委員會（SEC），負責證券業的監督管理，是直屬美國聯邦政府的獨立機關。發行加密貨幣的過程類似於發行證券，因此SEC對加密貨幣領域非常關注。
美國商品期貨交易委員會（CFTC）同樣是獨立機構，負責美國商品期貨、期權市場的監管。例如，比特幣和以太坊被歸為商品屬性後，涉及他們的期貨交易平台就在CFTC的管轄範圍內。美國國家稅務局（IRS）隸屬於美國財政部，主要提供稅務相關的服務以及解決偷稅、漏稅問題。考慮到加密貨幣買賣會涉及到個人收入的成長，IRS 會針對加密貨幣的納稅問題提出參考意見。
美國貨幣監理署（OCC）同樣屬於美國財政部的一部分，主要對與銀行相關的加密貨幣業務發表意見，包括使用區塊鏈和穩定幣，作為金融系統中結算設施。
還有同樣屬於美國財政部的美國金融犯罪執法網（FinCEN），職責在於對加密貨幣用於犯罪的可能行為加以監控，經常向涉及加密貨幣業務的企業提出要求。美國司法部（DOJ）會在涉及加密貨幣的違法行為中進行執法。除此之外，各州政府部門也會參與到與加密貨幣相關的監管中，例如紐約金融服務部（NYDFS）。
加密貨幣產業參與方，所面臨的監管方式
加密貨幣發行者
目前合規地在美國發行代幣有兩種方案，一種是發行不會被SEC認定為證券屬性的代幣，另一種就是在SEC之下註冊為STO，發行證券型Token。
對於第一種方案，加密貨幣需要通過Howey測試，要求對加密貨幣項目來說非常嚴格，如果眾人出資投入同一個項目且期待獲利，而獲利不需要投資人經營，在這種情況下發行的加密貨幣就會被歸為SEC監管。
目前已經明確的非證券型項目只有比特幣和以太坊，大部分加密貨幣都會被歸入SEC監管。STO通過豁免條款允許證券型代幣的發行，但根據此豁免條款的相同要求已經達到發行證券的標準，而且STO申請同樣受到監管約束且有成本，因此STO的形式沒有受到廣泛認可。
最後就導致了很多加密貨幣發行方，選擇在美國之外營運或者禁止美國人參與項目，SEC也發現了這一點。
不僅要保護投資者，還要保證投資者能夠進行投資。因此，SEC官員想到了其他替代的監管辦法，例如Hester Peirce提出的Safe Harbor方案。
Safe Harbor 2.0方案的關鍵，在於鼓勵創新的同時保護用戶，對初起步的加密貨幣項目有政策上的優待。Peirce提出加密貨幣的發行團隊，有三年的時間來判斷他們發行的代幣是否為證券，如果在這個時間內團隊建立了一個分散式的網路，可以不在團隊的幫助下運行，則可以判斷這是一個分散式的項目。三年後會由外部律師進行審查，如果該項目不符合充分分散式的規模，則需要在SEC註冊。
這期間項目需要有區塊瀏覽器以方便公眾查看交易。
如果Safe Harbor法案獲得通過，不僅對於新興的加密貨幣項目有幫助，而且明確了對已經存在的加密貨幣項目的監管。
已存在的加密貨幣項目，如果已經達成了足夠的分散式規模，則會免於證券監管。根據Safe Harbor法案，以太坊2.0的PoS轉型則不會影響對ETH的監管方式。
穩定幣發行者
美國聯準會沒有作為官方發行統一的美元穩定幣，穩定幣發行是在金融監管機構的監督下進行的。例如Gemini和Paxos就獲得了NYDFS的信託機構牌照，允許發行穩定幣並儲備法幣和加密貨幣資產，或者申請註冊為MSB來發行穩定幣，法幣資產托管在有資質的機構中。
OCC近期也在關注穩定幣發行這一部分，嘗試在監管上達成聯邦層面的統一。OCC不僅允許銀行為穩定幣發行商提供托管服務，還允許銀行成為穩定幣的運行節點，並使用相關的穩定幣進行支付。而且支持加密貨幣服務商申請國家信託銀行牌照，簡化了發行穩定幣的流程。
加密貨幣交易所
根據現在的規定，加密貨幣交易所的營運需要註冊FinCEN旗下的MSB牌照，以及申請各州的Money Transmitter Licensing （MTL）牌照，後者可以從事加密貨幣的幣幣交易以及法幣交易。
在紐約州開始進行業務前，需要申請NYDFS頒發的BitLicense牌照，針對比特幣或以太坊開始的合約交易服務，還需要獲得CFTC批准。如果交易所上線具有證券屬性的代幣，還會受到SEC監管。
在美國的加密貨幣交易所也需要與IRS合作，為他們提供用戶資訊以核查納稅情況。
2021年4月美國國會推出了《2021年消除創新障礙法案》，該法案重點關注SEC和CFTC關於數位資產管轄權問題。如果法案通過，SEC和CFTC將共同成立工作組，對美國加密貨幣的相關業務進行更有效率的監管，其中也包括加密貨幣交易所方面。
2021年5月，新任的SEC主席Gary Gensler在聽證會上表示，比特幣屬於商品，不在SEC最嚴格的管轄內，暗示需要針對加密貨幣交易所加強監管，以避免詐欺或操縱行為。
可以看到交易所一直在各監管方的打擊之下，例如2019年Abra被SEC和CFTC處罰，2020年10月BitMEX，受到CFTC和DOJ的起訴，2021年3月幣安受到CFTC的調查，5月幣安還受到DOJ和IRS的調查。與此同時，在美國註冊且擁有合規牌照最多的交易所Coinbase直接在那斯達克上市，意味著交易所在美國並非完全存在於黑暗之中，但要光明正大的上市需要完全擁抱監管。
通過最近監管機構對加密貨幣交易所的態度可以判斷，未來對交易所監管的力度還將進一步加大。
IRS對居民的納稅要求越發嚴格，以及DOJ在打擊加密貨幣犯罪方面的表態，都意味著交易所還要與監管機構進行緊密的合作。在SEC主席表態之後，未來可能會對加密貨幣交易所推出更有針對性的嚴格要求。
DeFi業務
DeFi業務的發展和更新速度極快，這給監管帶來的很大挑戰，目前處於監管空白。DeFi不僅涉及到發幣業務，還開始進行了本該被監管的金融業務。
但DeFi又與傳統金融業務不同，去掉了第三方中介，而目前的監管政策主要是針對第三方中介展開的。除此之外，對DeFi的監管找不到營運主體，而且DeFi無法控制參與者的帳戶，這讓目前已有的監管法規很難適用在對DeFi的監管中，現在對DeFi的監管重點在《反洗錢法》的執行上。
OCC前負責人Brian Brooks將DeFi比作自動駕駛，交通法並不適用於自動駕駛，目前的法規也不適用於DeFi這個自動駕駛銀行，因此需要為DeFi專門制定一個合理的監管。
個人參與
拜登政府新任命的財政部長Janet Yellen，曾表示加密貨幣在提高金融系統效率上具有潛力，但同時也會被用於資助恐怖主義並為洗錢提供便利，因此目前要研究如何鼓勵加密貨幣用於合法活動以及減少非法活動。
DOJ副部長也對外表示，正在評估如何更好地應對來自加密貨幣和勒索軟體的網路威脅。
總體來說，美國監管機構對於加密貨幣用於違法犯罪具有廣泛共識，加密貨幣用於洗錢、恐怖主義融資、駭客勒索等場景，是監管機構所擔憂的，也是監管機構所打擊的方面。
出於對這方面的考慮，個人通過進行加密貨幣交易和儲存時，會受到嚴格的監管制約，例如要求使用托管型錢包並進行KYC，在涉及大額交易時會被上報個人資訊等。
SEC主席Gensler在5月6日的聽證會上，討論了關於社群媒體與市場操縱的問題。IRS提到了關於對社群媒體監控以核查用戶是否存在偷稅漏稅的問題，FinCEN也強調了對用戶錢包和轉帳的監管，在這種環境下，個人隱私可能會受到侵犯。
思考與總結
總體來說，美國監管機構對加密貨幣監管是趨嚴的，在打擊犯罪和反洗錢法案的約束下，會對加密貨幣產業參與者要求更多文件和資訊，包括加密貨幣交易所和個人參與者。
在這些監管機構中，OCC在前負責人Brian Brooks的領導下最為積極，但在換帥為Michael J. Hsu之後，對穩定幣及加密貨幣支付的政策可能會收緊。
嚴格的監管，不僅給加密貨幣產業中的企業加以束縛，也給用戶造成了不便。
SEC已經在著手解決這個問題，例如Safe Harbor方案可以讓加密貨幣發行方，在前三年免受證券法的監督，要求是三年之後達到足夠的分散式。
對於整個加密貨幣市場，SEC主席Gary Gensler仍表示出了對市場操縱的擔憂，因此短期內加密貨幣ETF依然難以獲得通過。
美國各監管機構職責和分工明確，很少出現統籌合作，甚至對於監管權的問題上還處於競爭關係，例如關於加密貨幣在證券和商品的定性，意味著分別歸屬於SEC和CFTC的監管。
在州和聯邦層面上的監管也存在競爭關係，例如OCC想要頒布聯邦層面上對加密貨幣的支付牌照，但受到了NYDFS的阻礙。
美國國會一直努力在打破這種障礙，推出了《2021年消除創新障礙法案》，重點關注SEC和CFTC關於數位資產管轄權問題，兩方將聯合成立數位資產工作組，更快地推動監管進步。
本文為火星財經授權刊登，原文標題為「解讀美國加密貨幣行業監管進展與趨勢」